NRA em Espanha anulado: guia para anfitriões

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1. O que era o registo nacional de alojamento local e por que foi criado?

Para compreender o alcance desta decisão, convém recuar brevemente. Em abril de 2024, a União Europeia adotou o Regulamento 2024/1028, cujo objetivo é harmonizar a forma como os estados-membros recolhem e partilham dados relativos ao alojamento local. A finalidade era clara: dotar as autoridades públicas de informações fiáveis sobre a dimensão e o impacto do mercado de alojamento de curta duração, permitindo-lhes conceber políticas proporcionadas em matéria de habitação, planeamento urbano e turismo.

É importante sublinhar que este regulamento europeu não obrigava os estados-membros a criar um registo nacional único, deixando essa decisão ao critério de cada país. Os governos podiam estabelecer sistemas de registo a nível nacional, regional ou local, desde que esses sistemas cumprissem os requisitos harmonizados.

A resposta de Espanha foi o Real Decreto 1312/2024, que foi substancialmente mais longe do que o regulamento exigia. Foi criado um registo nacional centralizado, associado ao Registo Predial espanhol e ao Registo de Bens Móveis, com um número de registo de alojamento (em espanhol, Número de Registro de Alquiler – NRA) – obrigatório antes de qualquer proprietário poder anunciar a sua casa de férias num portal de alojamento de férias como a Airbnb ou a Booking.

Foi precisamente este sistema que o Tribunal Supremo anulou parcialmente. A Generalitat Valenciana interpôs recurso contra o decreto, argumentando que o governo central tinha ultrapassado as suas competências constitucionais, posição que o Tribunal acabou por acolher.

2. O conselho de estado já tinha alertado para este desfecho em dezembro de 2024

O texto integral do acórdão do Tribunal Supremo ainda não foi publicado. À data da redação deste artigo, apenas está disponível o comunicado oficial do Conselho Geral do Poder Judicial. Existe, contudo, um roteiro claro dos problemas jurídicos do decreto, elaborado antecipadamente pelo Conselho de Estado espanhol (um órgão consultivo) no seu Parecer 1926/2024, emitido a 18 de dezembro de 2024, ainda antes da aprovação do decreto.

No Parecer 1926/2024, o Conselho de Estado identificou uma série de defeitos estruturais no projeto e formulou três observações formais classificadas como “essenciais”, o nível mais elevado de alerta jurídico ao seu dispor. Estas observações foram amplamente ignoradas durante o processo legislativo, mas ressurgiram agora na fundamentação do Tribunal Supremo.

A argumentação divide-se em dois grandes blocos: a questão de quem tem competência para legislar sobre este tipo de registo e a questão da forma jurídica necessária para o fazer.

3. O problema constitucional: esta não é uma matéria nacional

Espanha possui uma distribuição de competências de tipo federal, em que poderes significativos estão reservados às 17 comunidades autónomas. O turismo e a habitação recaem inequivocamente na competência exclusiva das comunidades autónomas, ao passo que o governo central detém competências em matéria de legislação civil, registos civis, condições básicas de igualdade, planeamento económico e estatística, mas apenas dentro de limites cuidadosamente definidos.

O Real Decreto 1312/2024 tentou ancorar-se simultaneamente em várias destas competências nacionais. O Conselho de Estado concluiu que nenhuma delas é sustentável:

• A cláusula registal (Artigo 149.1.8 da Constituição) abrange registos civis que publicam direitos privados, como a propriedade e as hipotecas. O NRA em Espanha, porém, é um registo administrativo destinado ao controlo de uma atividade económica e à recolha de informações, e não à publicação de direitos privados. A sua inserção no Registo Predial não altera essa natureza subjacente.
• A cláusula de igualdade (Artigo 149.1.1) permite ao Estado regular apenas as “condições básicas” necessárias para garantir a igualdade no exercício dos direitos constitucionais. O Tribunal Constitucional espanhol tem insistido repetidamente que esta cláusula deve ser utilizada com contenção, pelo que um sistema nacional de registo não constitui uma “condição básica” do direito à habitação.
• A cláusula de planeamento económico (Artigo 149.1.13) habilita o Estado a definir bases gerais e a coordenar a atividade económica. Todavia, o decreto não definiu bases: substituiu os registos regionais que já existiam para o alojamento turístico em todas as comunidades autónomas espanholas.
• A cláusula estatística (Artigo 149.1.31) abrange a transmissão de dados para fins estatísticos, o que é efetivamente útil e sobrevive ao acórdão, mas não pode, por si só, sustentar todo um sistema de autorização.

Em suma, o Estado estendeu as suas competências para além dos limites constitucionais. Os registos regionais das comunidades autónomas (como o Registro de Turismo de Andalucía, na Andaluzia) nunca foram afastados da sua função própria e continuam a ser o ponto de registo de alojamento local em Espanha relevante para os proprietários.

4. O problema do Estado de Direito: um regulamento não pode fazer o que só uma lei pode

A segunda questão de fundo, identificada pelo Conselho de Estado e confirmada pelo Tribunal Supremo, diz respeito à forma da legislação e não ao seu conteúdo.

Nos termos do direito constitucional espanhol, determinadas medidas têm de ser adotadas por via de lei parlamentar e não através de um regulamento governamental, nomeadamente medidas que limitem a liberdade de atividade económica dos cidadãos (como autorizações) e quaisquer medidas de carácter sancionatório. O sistema NRA preenchia ambos os critérios: tornava o registo condição prévia para alugar uma casa de férias em qualquer plataforma e introduzia ordens de remoção para anúncios não conformes.

O Real Decreto 1312/2024 não dispunha de uma base legal parlamentar clara. O Conselho de Estado assinalou que este defeito, por si só, teria sido suficiente para exigir a reformulação do decreto. Além disso, o decreto modificou efetivamente leis vigentes, como a Lei Hipotecária e a Lei de Navegação Marítima, ao alterar o funcionamento do Registo Predial e do Registo de Bens Móveis, alterações que não podem ser feitas por via regulamentar.

5. O decreto contradisse o próprio regulamento europeu que pretendia transpor

Talvez o aspeto mais notável deste caso seja o facto de o decreto ter contradito o próprio regulamento europeu que supostamente estava a implementar. As normas da UE estabelecem que podem coexistir vários procedimentos de registo dentro do mesmo estado-membro, organizados por região, território ou categoria de alojamento.

Adicionalmente, o regulamento europeu proíbe que uma mesma unidade seja sujeita a mais do que um procedimento de registo. O decreto espanhol, em vez de prevenir essa duplicação, teria criado exatamente essa situação: quem tivesse uma casa de férias na Andaluzia teria de se registar tanto junto da Junta de Andalucía como no registo nacional. Esta dupla via administrativa era, desde o início, incompatível com o direito da União Europeia.

6. O que o supremo tribunal manteve em vigor

É importante esclarecer o que não foi anulado. De acordo com o comunicado do Conselho Geral do Poder Judicial, o Tribunal Supremo manteve três componentes do decreto:

• A Janela Única Digital para Arrendamentos (Ventanilla Única Digital de Arrendamientos), um portal técnico nacional para coordenar o intercâmbio de dados.
• As obrigações das plataformas online de alojamento local de transmitirem informações sobre os seus anúncios, que decorrem diretamente do regulamento da UE.
• A transmissão de dados para fins estatísticos ao Instituto Nacional de Estatística espanhol, aos institutos regionais de estatística e ao Eurostat.

Por outras palavras, a infraestrutura de dados permanece. O que desaparece é a camada de registo nacional que se sobrepunha a tudo, bem como a obrigação de obter um número de registo nacional através do Registo Predial.

7. O que muda para os proprietários

Se é proprietário de um imóvel destinado ao alojamento local em Espanha, estas são as principais alterações a ter em conta.

Em primeiro lugar, o registo regional continua a ser indispensável. Na Andaluzia, por exemplo, isto significa que deve continuar a registar a sua propriedade junto do Registro de Turismo de Andalucía como Vivienda con Fines Turísticos ou, quando aplicável, como Vivienda Turística de Alojamiento Rural. 

Os requisitos (licença de primeira ocupação, dados cadastrais, declaração de conformidade, adequação urbanística, regras do condomínio ao abrigo do Artigo 17.12 da Lei da Propriedade Horizontal) mantêm-se inalterados, tal como acontece em cada uma das restantes comunidades autónomas, cada qual com a sua regulamentação e registo próprios. A licença de alojamento local a nível regional é, portanto, a única que necessita.

Em segundo lugar, o NRA em Espanha foi anulado e já não precisa de um número de registo nacional. Se aguardava a emissão de um NRA, o processo termina aqui para si. Pedidos que tenham sido indeferidos ou suspensos no Registo Predial deixam de ter base legal, e as impugnações administrativas e os processos judiciais em curso contra qualificações negativas saem significativamente reforçados com o acórdão do Tribunal Supremo. É expectável que haja um período de transição enquanto o Ministério da Habitação e os conservadores dos registos ajustam os seus procedimentos.

Em terceiro lugar, os arrendamentos sazonais e de curta duração não turísticos também são afetados. O decreto tinha estendido a obrigação de NRA aos arrendamentos sazonais, esbatendo a fronteira entre utilização turística e residencial de curta duração. Com a eliminação desta obrigação, os arrendamentos sazonais continuam a ser regidos pela Lei dos Arrendamentos Urbanos espanhola e pela jurisprudência recente do Tribunal Supremo relativa ao âmbito das qualificações registais.

Em quarto lugar, as regras para arrendar uma casa em Espanha no Airbnb mudaram: a Holidu, a Airbnb, a Booking, a Vrbo e outras plataformas continuam vinculadas às obrigações de transmissão de dados previstas no regulamento da UE e devem cumprir ordens administrativas de remoção. O que deixam de ter de verificar é um número de registo nacional emitido pelo Registo Predial. As novas regras para o alojamento local significam, por isso, menos burocracia para quem anuncia num website de alojamento local.

Em quinto lugar, sanções administrativas baseadas exclusivamente na ausência de um NRA podem ser impugnáveis. Se o seu anúncio foi removido ou se lhe foi instaurado um processo sancionatório fundado unicamente na falta de NRA, este é o momento certo para rever cuidadosamente o processo. A base legal dessas medidas deixou de existir.

8. Atenção: as regras fundamentais do alojamento local continuam em vigor

Seria tentador ler este artigo como um sinal para relaxar no cumprimento das obrigações, mas essa seria uma interpretação errada. O sistema espanhol de alojamento turístico, assente em registos regionais, regulamentos municipais, normas urbanísticas, deliberações de condomínio, obrigações fiscais e partilha de dados ao abrigo da DAC7, continua a ser exigente. Em algumas regiões, está mesmo a tornar-se mais rigoroso.

O que o Tribunal Supremo procurou fazer foi restabelecer a ordem constitucional: o tribunal pretende que o alojamento turístico seja regulado pelas comunidades autónomas, cabendo ao governo central apenas complementar essa função através da coordenação e da estatística, sem a substituir. Para os proprietários, isto traduz-se em maior clareza e não em menos regulação, uma vez que passa a ser inequívoco a que autoridade devem responder e em função de que regras devem planear a sua atividade.

Além disto, a tensão prolongada entre o NRA nacional e as licenças regionais consolidadas fica, pelo menos ao nível constitucional, resolvida. As licenças regionais prevaleceram.

9. Porque é que o aconselhamento antecipado continua a ser importante

A estabilização do panorama jurídico após o acórdão levará algum tempo. O Ministério da Habitação deverá rever os seus procedimentos, os conservadores dos registos adaptarão a sua prática e as comunidades autónomas reafirmarão o seu papel primário. Durante este período de transição, haverá incerteza administrativa e, quase inevitavelmente, alguma disparidade no tratamento de casos individuais.

Para proprietários com candidaturas pendentes, processos sancionatórios em curso, qualificações suspensas no Registo Predial ou aquisições de imóveis planeadas para fins turísticos, este é um momento particularmente oportuno para fazer um balanço. Os argumentos jurídicos de que dispõem hoje são mais fortes do que os de há uma semana. Também heranças recentes, alterações de titularidade e reestruturações societárias, áreas que o NRA tinha complicado de forma significativa, devem ser reavaliadas à luz do acórdão.

Se a sua atividade de alojamento local envolve elementos transfronteiriços, o cenário é ainda mais complexo. A titularidade por não residentes, as convenções para evitar a dupla tributação, o direito sucessório estrangeiro e as normas da UE sobre livre circulação de serviços interagem com o regime espanhol de alojamento turístico. Nada disto se alterou com o acórdão, mas o caminho tornou-se mais claro.

10. Manter-se a par das regras de alojamento local em Espanha

O setor do alojamento local em Espanha tem sido um dos ambientes regulatórios mais dinâmicos da Europa nos últimos cinco anos. O acórdão do Tribunal Supremo sobre o NRA é o episódio mais recente desta história, eliminando uma camada de burocracia nacional que muitos proprietários encaravam com preocupação, ao mesmo tempo que preserva o quadro de partilha de dados que confere às autoridades e às plataformas a visibilidade de que necessitam.

Para os proprietários de imóveis, a mensagem é dupla: por um lado, a sua licença turística regional continua a ser essencial para o cumprimento legal. Por outro, o enquadramento mais amplo, que abrange direito fiscal, propriedade horizontal, registo de hóspedes, urbanismo e direito sucessório transfronteiriço, mantém-se complexo.

Investir atempadamente em aconselhamento jurídico e fiscal qualificado e acompanhar as notícias mais recentes sobre alojamento local constitui a melhor forma de proteger o valor da sua propriedade e evitar problemas administrativos em cascata. Quer já explore um alojamento local, esteja a ponderar adquirir um, ou procure regularizar uma situação que deixou de estar em conformidade, o período após o acórdão é uma boa oportunidade para colocar tudo em ordem.

Este artigo foi desenvolvido com contributos daSalama Legal SLP, uma firma jurídica especializada em licenças turísticas, fiscalidade internacional e direito sucessório transfronteiriço para proprietários de imóveis em Espanha.

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